เมื่อการมีส่วนร่วมเป็นเรื่องที่ 'ต้องทำ' ฝากรัฐบาลใหม่อย่าเพิกเฉย
ในกิจกรรมเสวนา Policy Forum: “ส่วนร่วมแบบไหน ไม่ทิพย์? สมการประชาชนในโครงการพัฒนาขนาดใหญ่” เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2568 ที่สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ซึ่งผมและทีมงานได้มีโอกาสเข้าร่วม มีวงสนทนาช่วงที่ 2 ที่น่าสนใจในหัวข้อ “กลไกและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา” ซึ่งมีผู้ร่วมเสวนาประกอบด้วยเดชรัต สุขกำเนิด ผู้อำนวยการศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต จุฬา สุขมานพ เลขาธิการคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์ อดุลศักดิ์ รักษ์สกุลสงสัย นายก อบต.แสมสาร จ.ชลบุรี ประสาน อิทธิพรกุล ผู้อำนวยการกลุ่มงานคมนาคม กองประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) ดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดำเนินการสนทนาโดย อรุชิตา อุตมะโภคิน โดยวงสนทนาดังกล่าวจะเน้นไปที่การมีส่วนร่วมในมุมมองของฝ่ายนโยบายเป็นหลัก
.
เดชรัตกล่าวว่า ปัจจุบันประชาชนคิดว่าการเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการที่ภาครัฐออกแบบมาแล้วคือการยัดเยียด ประชาชนไม่ได้ต้องการแค่ “ยอมรับ”ว่าโครงการเกิดขึ้นได้ แต่ต้องการ “เลือกสรร” ว่าโครงการนั้นดีกับพื้นที่ของตน หรือพื้นที่ของตนดีกว่าโครงการใดมากกว่า เช่น การเชื่อม 2 ฝั่งทะเลภาคใต้ประชาชนทั้งภาคควรมาร่วมตัดสินใจว่าจะทำแบบใด ประชาชนแต่ละจังหวัดก็ต้องมีสิทธิกำหนดการพัฒนาเมืองของตน แต่โครงการอย่างแลนด์บริดจ์ถูกกำหนดมาแล้ว การทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ต่าง ๆ ก็ทำไปตามพิธีการเท่านั้น
.
ประมาณ 10 ปีที่แล้วเราเคยมีการทำประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) เรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินในภาคใต้ ได้ผลว่าไม่ควรมีโรงไฟฟ้าถ่านหินและควรทำอย่างอื่นแทน เรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินก็จบไป แต่กลับไม่มีคนพูดต่อว่าทำอะไรแล้วจะดีกว่า รัฐเองก็ไม่ทำและก็ไม่มีใครตามไปตรวจสอบรัฐ จึง อยากชวนทุกคนไปตาม ทั้งนโยบายและพื้นที่ต้องไปด้วยกัน การศึกษาไม่ใช่แค่เพื่อการหยุดโครงการของรัฐ แต่ต้องเป็นการกำหนดทิศทางการพัฒนาของรัฐ รายงานนี้ต้องเป็นของพี่น้องประชาชน
.
สฤณีชี้ว่าการทำ EIA เป็นเรื่อง “ความรับผิดชอบ” ขององค์กร แตกต่างจากกิจกรรมเพื่อสังคม (CSR) ที่เป็นเพียงภาคสมัครใจ หากต้องการให้เกิดความรับผิดชอบจริง ต้องใช้หลัก Corporate Responsibility ที่มีทั้งรางวัลและบทลงโทษ แต่ในไทยมักมีเพียงการให้รางวัลโดยไม่ค่อยลงโทษ การตรวจสอบ EIA หลายโครงการพบว่ามีข้อเสนอแนะ แต่ไม่ชัดเจนว่าเจ้าของโครงการทำตามหรือไม่ สิ่งที่ควรเป็นบทลงโทษที่สำคัญคือ ความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูล
.
ที่ผ่านมาการออกกฎหมายมักรวมศูนย์และปิดกั้นการมีส่วนร่วม เช่น กรณี EEC SEC แลนด์บริดจ์ โดยบางกฎหมายมีการตั้งคณะกรรมการและยกเว้นกฎหมายที่เกี่ยวกับการมีส่วนร่วม ทำให้ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทั้งแต่ละหน่วยงานมีระเบียบต่างกัน เช่น การทำประชาพิจารณ์ที่ไม่เป็นมาตรฐาน จึงควรทำให้เป็นระบบเดียวกัน
.
อย่างไรก็ดีก็ยังมีความหวัง เนื่องจากบริษัทขนาดใหญ่เริ่มต้องปฏิบัติตามมาตรฐานสากลด้านความโปร่งใสและหลักการสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน แม้จะไม่บังคับแต่ก็มีแนวทางชัดเจน เช่น ต้องให้ข้อมูลล่วงหน้าและรับรองการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย หลายบริษัทจึงประกาศนโยบายสิทธิมนุษยชนของตนเอง
.
นอกจากนี้บริษัทไทยเริ่มให้ความสำคัญกับหลัก ESG (Environmental, Social, Governance หรือสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล) ที่ตลาดหลักทรัพย์กำหนดให้ต้องเปิดเผยผลการดำเนินงานประจำปีตามมาตรฐานสากล ทำให้สามารถเปรียบเทียบข้อมูล ESG ระหว่างบริษัทได้ แต่ปัจจุบันเกณฑ์ ESG มักเน้นเพียงนโยบายหรือกลไกมากกว่าผลลัพธ์จริง จึงต้องผลักดันต่อให้บริษัทแสดง “ความจริง” มากขึ้น และสังคมต้องช่วยกันตรวจสอบว่ารายงานประจำปีสะท้อนความจริงหรือไม่
.
ประสานเสนอว่า EIA จะทำรายโครงการ การมีส่วนร่วมถูกกำหนดมาแล้ว จะยอมรับแค่ว่าทำการศึกษามาเพียงพอหรือไม่ ทุกโครงการมีทั้งคนได้และเสีย กระบวนการมีส่วนร่วมเป็นการแสดงความคิดเห็น มีทั้งผู้ที่เห็นว่าเหมาะสมแล้วและไม่เหมาะสม ซึ่งเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ตนก็เห็นด้วยว่าควรให้ในพื้นที่กำหนดว่าอยากได้โครงการหรือไม่
.
ทั้งนี้ สผ. เป็นผู้กำหนดว่าการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมแต่ละโครงการต้องศึกษาอะไรบ้าง ต้องเชิญผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มใดเข้าร่วมบ้าง กำหนดกรอบระยะเวลา ช่องทางในการสื่อสารให้ผู้มีส่วนได้เสียเสนอความคิดเห็น รวมถึงมีการรับฟังความคิดเห็นหลังโครงการผ่านแล้วและใส่ในรายงานด้วย แต่ก็มีปัญหารายงานไม่จริง จึงต้องเชิญมาชี้แจงอีกครั้งว่าดำเนินการตามแนวทางจริงหรือไม่
.
ด้านจุฬาชี้แจงว่าการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ เช่น สนามบินหรือเขื่อน ไม่ได้สร้างเพื่อสิ่งก่อสร้างเพียงอย่างเดียว แต่เพื่อให้ได้ประโยชน์ต่อเนื่องจากการใช้งาน โครงการลักษณะนี้ใช้เวลาพัฒนานาน เฉลี่ย 7–9 ปีกว่าจะเห็นผลจริง โดยต้องผ่านหลายขั้นตอน เช่น การคิดและวางแผน (ราว 1 ปี) การศึกษาความเป็นไปได้ (1–1.5 ปี) การออกแบบและทำ EIA (ประมาณ 3 ปี) การจัดหางบประมาณ และการก่อสร้าง (อีก 3 ปี)
การมีส่วนร่วมของประชาชนต้องมองตามแต่ละช่วง ไม่สามารถใช้ “เครื่องมือเดียว” ได้ตลอดตั้งแต่ต้นจนจบ เพราะแต่ละขั้นตอนมีลักษณะต่างกัน ตั้งแต่การให้ข้อมูล การแสดงความเห็น การเข้าร่วมตัดสินใจ ไปจนถึงการสังเกตการณ์ในช่วงก่อสร้าง จึงควรออกแบบกระบวนการและเครื่องมือให้เหมาะสม หากจะประเมินว่าโครงการดีหรือไม่ ควรดูผลลัพธ์ตอนท้ายสุดว่าบรรลุเป้าหมายจริงหรือไม่
กรณีโครงการ EEC ซึ่งถูกวิจารณ์ว่าเป็น “ตัวร้าย” มาตลอด มีข้อเสนอจากหอการค้าให้ขยายพื้นที่ไปยังจังหวัดปราจีนบุรี ขณะนี้ยังไม่ได้ตัดสินใจ แต่มีการของบประมาณมาศึกษาผลกระทบเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความเห็นก่อน หากรัฐบาลใหม่เห็นควรดำเนินการก็ต้องออกพระราชกฤษฎีกาและสำรวจความคิดเห็น ไม่ใช่การบังคับหรือ “คลุมถุงชน” ยกเว้นกรณีที่มีรัฐประหารเกิดขึ้นแล้วบังคับให้สร้าง ซึ่งก็ถือว่าผิดกฎหมาย
.
อีกด้านหนึ่ง อดุลศักดิ์ก็ย้ำว่าตนเป็นนักการเมืองท้องถิ่นและ “ผู้ปฏิบัติการ” ไม่ใช่นักวิชาการ และสะท้อนปัญหาที่ท้องถิ่นไม่ค่อยรับรู้เรื่องโครงการ EEC ตั้งแต่แรก เนื่องจากกระบวนการประชาสัมพันธ์ไม่ทั่วถึง ทำให้ไม่ทราบว่าท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องเผยแพร่ข้อมูลหรือไม่ หากต้องการให้ทำก็พร้อมดำเนินการ
.
กรณีตำบลแสมสารมีประชากรหมื่นกว่าคน เดิมทำประมงเป็นหลัก แต่ปัจจุบัน 70–80% หันไปทำธุรกิจท่องเที่ยว เหลือผู้ทำประมงน้อยลง และยังมีปัญหาเรื่องที่ดินอยู่อาศัย เมื่อโครงการ EEC เริ่มที่สนามบินอู่ตะเภา ทางราชการได้เร่งจัดระเบียบพื้นที่และดำเนินคดีกับประชาชนในข้อหาบุกรุก ทำให้ชาวบ้านเข้ามามีส่วนร่วมเพราะถูกกระทบผลประโยชน์โดยตรง
.
ผลกระทบยังรวมถึงการขุดลอกท่าเรือที่ทำให้เกิดฝุ่นฟุ้ง ส่งผลเสียต่อปะการังและทรัพยากรทางทะเลจนจับปลาได้น้อยลง แม้ชาวบ้านไม่แน่ใจว่าเป็นผลโดยตรงจาก EEC หรือไม่ แต่สิ่งที่ชัดคือผลทางตรงจากการจัดระเบียบพื้นที่จนชาวบ้านต้องลุกขึ้นเดินขบวนประท้วง
.
ในปัจจุบันชุมชนแสมสารได้ปรับตัวมาสู่การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และการทำอาหารทะเล โดยสร้างตลาดชุมชนขายเองโดยไม่ผ่านพ่อค้าคนกลาง จึงอยากให้ EEC หันมาสนับสนุนการท่องเที่ยวที่เชื่อมโยงกับการอนุรักษ์ รวมถึงช่วยเหลือชาวประมงให้สามารถอยู่รอดได้
.
ย้อนกลับไปช่วงที่ EEC เริ่มต้น ดร.คณิศ แสงสุพรรณ เลขาธิการ EEC ขณะนั้น เคยไปปาฐกถาที่หาดแสงจันทร์ จ.ระยอง ผู้ให้ความเห็นก็ได้แสดงความกังวลตั้งแต่ตอนนั้น แต่ท้ายที่สุดกลับเกิดปัญหาการฟ้องร้องขึ้นตามมา
.
สำหรับแนวทางการแก้ไขปัญหา สฤณีเห็นว่า กฎหมายการมีส่วนร่วมควรไปให้ถึงการประเมินผลลัพธ์โดยเปิดเผย โดยบัญญัติไว้ในกฎหมายเพื่อให้เจ้าของโครงการจะได้มีแรงจูงใจให้ทำให้ถูกต้อง มีนโยบายสาธารณะจำนวนมากที่ไม่เข้าข่ายโครงการขนาดใหญ่แต่ส่งผลกระทบของประชาชนมาก เช่น แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (Power Development Plan – PDP) ซึ่งจะส่งผลถึงค่าไฟ แต่รับฟังความคิดเห็นออนไลน์ในลิงก์เฟซบุ๊กเท่านั้นเพราะไม่ใช่นโยบายและไม่ใช่กฎหมาย จึงต้องนิยามว่าอะไรที่ประชาชนต้องมีส่วนร่วม
.
นอกจากนี้ยังมีปัญหาการเลี่ยงกฎหมาย เช่น สร้างโรงไฟฟ้าขนาด 9.9 MW หลาย ๆ โรงแทนที่จะเป็น 10 MW หรือมากกว่า ในมุมของธุรกิจเองอาจไม่เข้าใจว่าการปรึกษาหารือที่มีความหมายคืออะไร ทั้ง ๆ ที่หลักการสากลค่อนข้างชัดว่าเป็นการสื่อสารสองทางไม่ใช่ให้ข้อมูลทางเดียว แต่ยังไม่ได้สร้างแรงจูงใจให้ภาคธุรกิจทำตาม หน่วยงานของรัฐ เช่น กระทรวงยุติธรรมหรือกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ควรช่วยผลักดัน ตลาดหลักทรัพย์เองก็ควรต้องผลักดันให้เปิดเผยข้อมูลด้วย
.
ด้านจุฬาเห็นว่าปัญหาขณะนี้ควรรื้อมากกว่าปะผุ ตนเห็นด้วยว่ากฎหมายจะเป็นร่มใหญ่ที่จะช่วยได้ แต่ปัญหาคือการตีความไม่ตรงกันเพราะภาษาเปลี่ยนความหมายได้ตามเวลา จึงควรมีคู่มือการใช้กฎหมายทั้งฝั่งคนใช้กฎหมายและฝั่งประชาชน นอกจากระบุว่าสิ่งใดห้ามทำแล้วต้องบอกว่าสิ่งใดทำได้ด้วย ในเรื่องการมีส่วนร่วมก็ต้องบอกว่าหน่วยงานต้องทำอะไรบ้าง แต่ควรมีความยืดหยุ่นเพราะโครงการขนาดใหญ่มีความหลากหลาย ให้มีการจัดรับฟังความคิดเห็นในขั้นตอนต่าง ๆ ของโครงการ และทำคู่มือรักษาสิทธิของประชาชน เพื่อบริหารความคาดหวังตั้งแต่ระดับรัฐธรรมนูญลงมา จะทำให้สิ่งที่ต้องการเกิดขึ้นได้
.
ขณะที่เดชรัตเสนอว่าประชาชนมักเป็นฝ่ายได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาหรือเขตอนุรักษ์ที่รัฐกำหนด ดังนั้นควรมี “เขตอนุรักษ์ของประชาชน” ขึ้นบ้าง หากตนเป็นรัฐบาล จะประกาศให้ประชาชนมีเวลา 2 ปีในการเสนอพื้นที่อนุรักษ์ของตนเอง พร้อมเหตุผลว่าทำไมรัฐไม่ควรสร้างโครงการในพื้นที่นั้น และรัฐจะต้องติดตามว่าประชาชนทำการอนุรักษ์จริงพร้อมทั้งให้การสนับสนุน
.
ในต่างประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ เมื่อมีแนวคิดสร้างศูนย์ข้อมูลที่ใช้ทรัพยากรมากโดยเฉพาะน้ำ ได้มีการศึกษาทั่วประเทศว่าพื้นที่ใดเหมาะสม บางแห่งแม้ประชาชนอยากให้สร้าง แต่ถ้าเงื่อนไขพื้นที่ไม่เอื้อก็ไม่สามารถดำเนินการได้ จึงควรทำสองด้านคู่กัน คือ ทั้งการจัดสรรพื้นที่อนุรักษ์โดยประชาชน และการจับคู่อุตสาหกรรมกับจังหวัดที่ต้องการโดยไม่กระทบพื้นที่อนุรักษ์
.
กรณีโครงการผันน้ำยวมผ่านอุโมงค์ลงแม่น้ำปิงเพื่อการเกษตรถูกตั้งข้อสังเกตเรื่องความคุ้มค่า เพราะต้นทุนสูงถึง 6 บาท/ลบ.ม. แต่หากปลูกข้าวจะได้ผลตอบแทนเพียง 0.5–2 บาท/ลบ.ม. จึงไม่คุ้มค่า และแม้จะเปลี่ยนไปปลูกผักแทนก็ใช้น้ำน้อยกว่าอยู่ดี พร้อมเสนอว่าควรใช้วิธี จูงใจให้ชาวบ้านปลูกผักมากกว่าการผันน้ำ
.
อีกตัวอย่างคือการทำ SEA โรงไฟฟ้าถ่านหินภาคใต้ ซึ่งไม่ได้เริ่มต้นจากการตัดสินใจว่าจะสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน แต่เริ่มจากโจทย์หลักว่า “ภาคใต้ต้องมีไฟฟ้าเพียงพอ ไม่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินไป และต้องสร้างงาน” แล้วค่อยถอยกลับมาคิดว่าจะใช้พลังงานรูปแบบใด ซึ่งสะท้อนว่าการวางโจทย์อย่างรอบด้านตั้งแต่ต้นช่วยให้ไม่ยึดติดกับคำตอบเดียว
.
ด้านประสานชี้ว่าโครงการพัฒนาขณะนี้ทำจากบนลงล่าง จึงควรไปถามคนในพื้นที่เสียก่อนว่าต้องการอะไร รัฐบาลกับประชาชนต้องคุยกันให้มาก เรื่อง SEA เราคิดมานานแล้วแต่ไปไม่ถึงเสียที สิ่งสำคัญคือใครจะเป็นผู้ศึกษา กระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐก็มีความต้องการของตนเอง สภาพัฒน์ดูแลเศรษฐกิจส่วน สผ. ดูแลสิ่งแวดล้อม โครงการแลนด์บริดจ์เมื่อสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) ศึกษามาคนก็ไม่ยอมรับ ผลการศึกษาเมื่อ 10 ปีก่อนก็อาจใช้ไม่ได้ในปัจจุบัน การศึกษา SEA ใช้แทน EIA และ EHIA ได้แต่คนก็อาจไม่ยอมรับอีก การศึกษาใด ๆ ประชาชนจึงต้องมีส่วนร่วมด้วย ต้องมีการแก้ไขกฎระเบียบต่าง ๆ ต่อไปว่าจะให้ใครรับผิดชอบ ภาคประชาชนในพื้นที่สามารถส่งเสียงสะท้อนในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมต้องไปด้วยกัน
.
ต่อรัฐบาลใหม่ที่กำลังจะเข้ามาบริหารประเทศ วงสนทนาเน้นย้ำว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาโครงการและการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในอนาคต โดยในระดับท้องถิ่น มีการย้ำว่าโครงการจะเกิดขึ้นจริงได้ก็ต่อเมื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง หากสามารถสำรวจให้ถึงรากถึงแก่นชาวบ้านก็จะมีแรงสนับสนุนและร่วมมือในการผลักดัน ซึ่งแตกต่างจากโครงการที่ถูกกำหนดจากส่วนกลางโดยไม่รับฟัง ทำให้เกิดแรงต้านมากกว่าการยอมรับ
.
ในเชิงการเมืองระดับประเทศ สส. และพรรคการเมืองมีบทบาทสำคัญในการเป็นกระบอกเสียงแทนประชาชน ทั้งในด้านการกลั่นกรองกฎหมายและการกำหนดนโยบายที่ชัดเจน กระบวนการควรเปลี่ยนจากบนลงล่างมาเป็นล่างขึ้นบน เพื่อให้การตัดสินใจสอดคล้องกับความเป็นจริงของพื้นที่ ทั้งนี้การมีส่วนร่วมยังไม่ใช่เพียง “สิ่งที่ควรทำ” แต่เป็นเรื่องที่ “ต้องทำ” การออกแบบกลไกที่ทำให้ประชาชนมีที่ทางในกระบวนการจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้เกิดความพอใจร่วมกันและทำให้โครงการดำรงอยู่ได้ในระยะยาว
.
อีกมิติหนึ่งคือมุมเศรษฐกิจ การปรับโครงสร้างของไทยไม่สามารถอาศัยแรงงานราคาถูกได้อีกต่อไปแต่ต้องขยับไปสู่เศรษฐกิจที่มีมูลค่าสูง ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงพร้อมทั้งมีองค์ความรู้และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของโครงการ เพื่อตัดสินใจอย่างรอบคอบว่าจะดำเนินต่อหรือหยุดยั้งโครงการที่ก่อให้เกิดความเสียหาย
.
เดชรัตกล่าวว่า ปัจจุบันประชาชนคิดว่าการเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการที่ภาครัฐออกแบบมาแล้วคือการยัดเยียด ประชาชนไม่ได้ต้องการแค่ “ยอมรับ”ว่าโครงการเกิดขึ้นได้ แต่ต้องการ “เลือกสรร” ว่าโครงการนั้นดีกับพื้นที่ของตน หรือพื้นที่ของตนดีกว่าโครงการใดมากกว่า เช่น การเชื่อม 2 ฝั่งทะเลภาคใต้ประชาชนทั้งภาคควรมาร่วมตัดสินใจว่าจะทำแบบใด ประชาชนแต่ละจังหวัดก็ต้องมีสิทธิกำหนดการพัฒนาเมืองของตน แต่โครงการอย่างแลนด์บริดจ์ถูกกำหนดมาแล้ว การทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ต่าง ๆ ก็ทำไปตามพิธีการเท่านั้น
.
ประมาณ 10 ปีที่แล้วเราเคยมีการทำประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) เรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินในภาคใต้ ได้ผลว่าไม่ควรมีโรงไฟฟ้าถ่านหินและควรทำอย่างอื่นแทน เรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินก็จบไป แต่กลับไม่มีคนพูดต่อว่าทำอะไรแล้วจะดีกว่า รัฐเองก็ไม่ทำและก็ไม่มีใครตามไปตรวจสอบรัฐ จึง อยากชวนทุกคนไปตาม ทั้งนโยบายและพื้นที่ต้องไปด้วยกัน การศึกษาไม่ใช่แค่เพื่อการหยุดโครงการของรัฐ แต่ต้องเป็นการกำหนดทิศทางการพัฒนาของรัฐ รายงานนี้ต้องเป็นของพี่น้องประชาชน
.
สฤณีชี้ว่าการทำ EIA เป็นเรื่อง “ความรับผิดชอบ” ขององค์กร แตกต่างจากกิจกรรมเพื่อสังคม (CSR) ที่เป็นเพียงภาคสมัครใจ หากต้องการให้เกิดความรับผิดชอบจริง ต้องใช้หลัก Corporate Responsibility ที่มีทั้งรางวัลและบทลงโทษ แต่ในไทยมักมีเพียงการให้รางวัลโดยไม่ค่อยลงโทษ การตรวจสอบ EIA หลายโครงการพบว่ามีข้อเสนอแนะ แต่ไม่ชัดเจนว่าเจ้าของโครงการทำตามหรือไม่ สิ่งที่ควรเป็นบทลงโทษที่สำคัญคือ ความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูล
.
ที่ผ่านมาการออกกฎหมายมักรวมศูนย์และปิดกั้นการมีส่วนร่วม เช่น กรณี EEC SEC แลนด์บริดจ์ โดยบางกฎหมายมีการตั้งคณะกรรมการและยกเว้นกฎหมายที่เกี่ยวกับการมีส่วนร่วม ทำให้ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน อีกทั้งแต่ละหน่วยงานมีระเบียบต่างกัน เช่น การทำประชาพิจารณ์ที่ไม่เป็นมาตรฐาน จึงควรทำให้เป็นระบบเดียวกัน
.
อย่างไรก็ดีก็ยังมีความหวัง เนื่องจากบริษัทขนาดใหญ่เริ่มต้องปฏิบัติตามมาตรฐานสากลด้านความโปร่งใสและหลักการสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน แม้จะไม่บังคับแต่ก็มีแนวทางชัดเจน เช่น ต้องให้ข้อมูลล่วงหน้าและรับรองการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย หลายบริษัทจึงประกาศนโยบายสิทธิมนุษยชนของตนเอง
.
นอกจากนี้บริษัทไทยเริ่มให้ความสำคัญกับหลัก ESG (Environmental, Social, Governance หรือสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล) ที่ตลาดหลักทรัพย์กำหนดให้ต้องเปิดเผยผลการดำเนินงานประจำปีตามมาตรฐานสากล ทำให้สามารถเปรียบเทียบข้อมูล ESG ระหว่างบริษัทได้ แต่ปัจจุบันเกณฑ์ ESG มักเน้นเพียงนโยบายหรือกลไกมากกว่าผลลัพธ์จริง จึงต้องผลักดันต่อให้บริษัทแสดง “ความจริง” มากขึ้น และสังคมต้องช่วยกันตรวจสอบว่ารายงานประจำปีสะท้อนความจริงหรือไม่
.
ประสานเสนอว่า EIA จะทำรายโครงการ การมีส่วนร่วมถูกกำหนดมาแล้ว จะยอมรับแค่ว่าทำการศึกษามาเพียงพอหรือไม่ ทุกโครงการมีทั้งคนได้และเสีย กระบวนการมีส่วนร่วมเป็นการแสดงความคิดเห็น มีทั้งผู้ที่เห็นว่าเหมาะสมแล้วและไม่เหมาะสม ซึ่งเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ตนก็เห็นด้วยว่าควรให้ในพื้นที่กำหนดว่าอยากได้โครงการหรือไม่
.
ทั้งนี้ สผ. เป็นผู้กำหนดว่าการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมแต่ละโครงการต้องศึกษาอะไรบ้าง ต้องเชิญผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มใดเข้าร่วมบ้าง กำหนดกรอบระยะเวลา ช่องทางในการสื่อสารให้ผู้มีส่วนได้เสียเสนอความคิดเห็น รวมถึงมีการรับฟังความคิดเห็นหลังโครงการผ่านแล้วและใส่ในรายงานด้วย แต่ก็มีปัญหารายงานไม่จริง จึงต้องเชิญมาชี้แจงอีกครั้งว่าดำเนินการตามแนวทางจริงหรือไม่
.
ด้านจุฬาชี้แจงว่าการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ เช่น สนามบินหรือเขื่อน ไม่ได้สร้างเพื่อสิ่งก่อสร้างเพียงอย่างเดียว แต่เพื่อให้ได้ประโยชน์ต่อเนื่องจากการใช้งาน โครงการลักษณะนี้ใช้เวลาพัฒนานาน เฉลี่ย 7–9 ปีกว่าจะเห็นผลจริง โดยต้องผ่านหลายขั้นตอน เช่น การคิดและวางแผน (ราว 1 ปี) การศึกษาความเป็นไปได้ (1–1.5 ปี) การออกแบบและทำ EIA (ประมาณ 3 ปี) การจัดหางบประมาณ และการก่อสร้าง (อีก 3 ปี)
การมีส่วนร่วมของประชาชนต้องมองตามแต่ละช่วง ไม่สามารถใช้ “เครื่องมือเดียว” ได้ตลอดตั้งแต่ต้นจนจบ เพราะแต่ละขั้นตอนมีลักษณะต่างกัน ตั้งแต่การให้ข้อมูล การแสดงความเห็น การเข้าร่วมตัดสินใจ ไปจนถึงการสังเกตการณ์ในช่วงก่อสร้าง จึงควรออกแบบกระบวนการและเครื่องมือให้เหมาะสม หากจะประเมินว่าโครงการดีหรือไม่ ควรดูผลลัพธ์ตอนท้ายสุดว่าบรรลุเป้าหมายจริงหรือไม่
กรณีโครงการ EEC ซึ่งถูกวิจารณ์ว่าเป็น “ตัวร้าย” มาตลอด มีข้อเสนอจากหอการค้าให้ขยายพื้นที่ไปยังจังหวัดปราจีนบุรี ขณะนี้ยังไม่ได้ตัดสินใจ แต่มีการของบประมาณมาศึกษาผลกระทบเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความเห็นก่อน หากรัฐบาลใหม่เห็นควรดำเนินการก็ต้องออกพระราชกฤษฎีกาและสำรวจความคิดเห็น ไม่ใช่การบังคับหรือ “คลุมถุงชน” ยกเว้นกรณีที่มีรัฐประหารเกิดขึ้นแล้วบังคับให้สร้าง ซึ่งก็ถือว่าผิดกฎหมาย
.
อีกด้านหนึ่ง อดุลศักดิ์ก็ย้ำว่าตนเป็นนักการเมืองท้องถิ่นและ “ผู้ปฏิบัติการ” ไม่ใช่นักวิชาการ และสะท้อนปัญหาที่ท้องถิ่นไม่ค่อยรับรู้เรื่องโครงการ EEC ตั้งแต่แรก เนื่องจากกระบวนการประชาสัมพันธ์ไม่ทั่วถึง ทำให้ไม่ทราบว่าท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องเผยแพร่ข้อมูลหรือไม่ หากต้องการให้ทำก็พร้อมดำเนินการ
.
กรณีตำบลแสมสารมีประชากรหมื่นกว่าคน เดิมทำประมงเป็นหลัก แต่ปัจจุบัน 70–80% หันไปทำธุรกิจท่องเที่ยว เหลือผู้ทำประมงน้อยลง และยังมีปัญหาเรื่องที่ดินอยู่อาศัย เมื่อโครงการ EEC เริ่มที่สนามบินอู่ตะเภา ทางราชการได้เร่งจัดระเบียบพื้นที่และดำเนินคดีกับประชาชนในข้อหาบุกรุก ทำให้ชาวบ้านเข้ามามีส่วนร่วมเพราะถูกกระทบผลประโยชน์โดยตรง
.
ผลกระทบยังรวมถึงการขุดลอกท่าเรือที่ทำให้เกิดฝุ่นฟุ้ง ส่งผลเสียต่อปะการังและทรัพยากรทางทะเลจนจับปลาได้น้อยลง แม้ชาวบ้านไม่แน่ใจว่าเป็นผลโดยตรงจาก EEC หรือไม่ แต่สิ่งที่ชัดคือผลทางตรงจากการจัดระเบียบพื้นที่จนชาวบ้านต้องลุกขึ้นเดินขบวนประท้วง
.
ในปัจจุบันชุมชนแสมสารได้ปรับตัวมาสู่การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และการทำอาหารทะเล โดยสร้างตลาดชุมชนขายเองโดยไม่ผ่านพ่อค้าคนกลาง จึงอยากให้ EEC หันมาสนับสนุนการท่องเที่ยวที่เชื่อมโยงกับการอนุรักษ์ รวมถึงช่วยเหลือชาวประมงให้สามารถอยู่รอดได้
.
ย้อนกลับไปช่วงที่ EEC เริ่มต้น ดร.คณิศ แสงสุพรรณ เลขาธิการ EEC ขณะนั้น เคยไปปาฐกถาที่หาดแสงจันทร์ จ.ระยอง ผู้ให้ความเห็นก็ได้แสดงความกังวลตั้งแต่ตอนนั้น แต่ท้ายที่สุดกลับเกิดปัญหาการฟ้องร้องขึ้นตามมา
.
สำหรับแนวทางการแก้ไขปัญหา สฤณีเห็นว่า กฎหมายการมีส่วนร่วมควรไปให้ถึงการประเมินผลลัพธ์โดยเปิดเผย โดยบัญญัติไว้ในกฎหมายเพื่อให้เจ้าของโครงการจะได้มีแรงจูงใจให้ทำให้ถูกต้อง มีนโยบายสาธารณะจำนวนมากที่ไม่เข้าข่ายโครงการขนาดใหญ่แต่ส่งผลกระทบของประชาชนมาก เช่น แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (Power Development Plan – PDP) ซึ่งจะส่งผลถึงค่าไฟ แต่รับฟังความคิดเห็นออนไลน์ในลิงก์เฟซบุ๊กเท่านั้นเพราะไม่ใช่นโยบายและไม่ใช่กฎหมาย จึงต้องนิยามว่าอะไรที่ประชาชนต้องมีส่วนร่วม
.
นอกจากนี้ยังมีปัญหาการเลี่ยงกฎหมาย เช่น สร้างโรงไฟฟ้าขนาด 9.9 MW หลาย ๆ โรงแทนที่จะเป็น 10 MW หรือมากกว่า ในมุมของธุรกิจเองอาจไม่เข้าใจว่าการปรึกษาหารือที่มีความหมายคืออะไร ทั้ง ๆ ที่หลักการสากลค่อนข้างชัดว่าเป็นการสื่อสารสองทางไม่ใช่ให้ข้อมูลทางเดียว แต่ยังไม่ได้สร้างแรงจูงใจให้ภาคธุรกิจทำตาม หน่วยงานของรัฐ เช่น กระทรวงยุติธรรมหรือกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ควรช่วยผลักดัน ตลาดหลักทรัพย์เองก็ควรต้องผลักดันให้เปิดเผยข้อมูลด้วย
.
ด้านจุฬาเห็นว่าปัญหาขณะนี้ควรรื้อมากกว่าปะผุ ตนเห็นด้วยว่ากฎหมายจะเป็นร่มใหญ่ที่จะช่วยได้ แต่ปัญหาคือการตีความไม่ตรงกันเพราะภาษาเปลี่ยนความหมายได้ตามเวลา จึงควรมีคู่มือการใช้กฎหมายทั้งฝั่งคนใช้กฎหมายและฝั่งประชาชน นอกจากระบุว่าสิ่งใดห้ามทำแล้วต้องบอกว่าสิ่งใดทำได้ด้วย ในเรื่องการมีส่วนร่วมก็ต้องบอกว่าหน่วยงานต้องทำอะไรบ้าง แต่ควรมีความยืดหยุ่นเพราะโครงการขนาดใหญ่มีความหลากหลาย ให้มีการจัดรับฟังความคิดเห็นในขั้นตอนต่าง ๆ ของโครงการ และทำคู่มือรักษาสิทธิของประชาชน เพื่อบริหารความคาดหวังตั้งแต่ระดับรัฐธรรมนูญลงมา จะทำให้สิ่งที่ต้องการเกิดขึ้นได้
.
ขณะที่เดชรัตเสนอว่าประชาชนมักเป็นฝ่ายได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาหรือเขตอนุรักษ์ที่รัฐกำหนด ดังนั้นควรมี “เขตอนุรักษ์ของประชาชน” ขึ้นบ้าง หากตนเป็นรัฐบาล จะประกาศให้ประชาชนมีเวลา 2 ปีในการเสนอพื้นที่อนุรักษ์ของตนเอง พร้อมเหตุผลว่าทำไมรัฐไม่ควรสร้างโครงการในพื้นที่นั้น และรัฐจะต้องติดตามว่าประชาชนทำการอนุรักษ์จริงพร้อมทั้งให้การสนับสนุน
.
ในต่างประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ เมื่อมีแนวคิดสร้างศูนย์ข้อมูลที่ใช้ทรัพยากรมากโดยเฉพาะน้ำ ได้มีการศึกษาทั่วประเทศว่าพื้นที่ใดเหมาะสม บางแห่งแม้ประชาชนอยากให้สร้าง แต่ถ้าเงื่อนไขพื้นที่ไม่เอื้อก็ไม่สามารถดำเนินการได้ จึงควรทำสองด้านคู่กัน คือ ทั้งการจัดสรรพื้นที่อนุรักษ์โดยประชาชน และการจับคู่อุตสาหกรรมกับจังหวัดที่ต้องการโดยไม่กระทบพื้นที่อนุรักษ์
.
กรณีโครงการผันน้ำยวมผ่านอุโมงค์ลงแม่น้ำปิงเพื่อการเกษตรถูกตั้งข้อสังเกตเรื่องความคุ้มค่า เพราะต้นทุนสูงถึง 6 บาท/ลบ.ม. แต่หากปลูกข้าวจะได้ผลตอบแทนเพียง 0.5–2 บาท/ลบ.ม. จึงไม่คุ้มค่า และแม้จะเปลี่ยนไปปลูกผักแทนก็ใช้น้ำน้อยกว่าอยู่ดี พร้อมเสนอว่าควรใช้วิธี จูงใจให้ชาวบ้านปลูกผักมากกว่าการผันน้ำ
.
อีกตัวอย่างคือการทำ SEA โรงไฟฟ้าถ่านหินภาคใต้ ซึ่งไม่ได้เริ่มต้นจากการตัดสินใจว่าจะสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน แต่เริ่มจากโจทย์หลักว่า “ภาคใต้ต้องมีไฟฟ้าเพียงพอ ไม่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินไป และต้องสร้างงาน” แล้วค่อยถอยกลับมาคิดว่าจะใช้พลังงานรูปแบบใด ซึ่งสะท้อนว่าการวางโจทย์อย่างรอบด้านตั้งแต่ต้นช่วยให้ไม่ยึดติดกับคำตอบเดียว
.
ด้านประสานชี้ว่าโครงการพัฒนาขณะนี้ทำจากบนลงล่าง จึงควรไปถามคนในพื้นที่เสียก่อนว่าต้องการอะไร รัฐบาลกับประชาชนต้องคุยกันให้มาก เรื่อง SEA เราคิดมานานแล้วแต่ไปไม่ถึงเสียที สิ่งสำคัญคือใครจะเป็นผู้ศึกษา กระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐก็มีความต้องการของตนเอง สภาพัฒน์ดูแลเศรษฐกิจส่วน สผ. ดูแลสิ่งแวดล้อม โครงการแลนด์บริดจ์เมื่อสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) ศึกษามาคนก็ไม่ยอมรับ ผลการศึกษาเมื่อ 10 ปีก่อนก็อาจใช้ไม่ได้ในปัจจุบัน การศึกษา SEA ใช้แทน EIA และ EHIA ได้แต่คนก็อาจไม่ยอมรับอีก การศึกษาใด ๆ ประชาชนจึงต้องมีส่วนร่วมด้วย ต้องมีการแก้ไขกฎระเบียบต่าง ๆ ต่อไปว่าจะให้ใครรับผิดชอบ ภาคประชาชนในพื้นที่สามารถส่งเสียงสะท้อนในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมต้องไปด้วยกัน
.
ต่อรัฐบาลใหม่ที่กำลังจะเข้ามาบริหารประเทศ วงสนทนาเน้นย้ำว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาโครงการและการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในอนาคต โดยในระดับท้องถิ่น มีการย้ำว่าโครงการจะเกิดขึ้นจริงได้ก็ต่อเมื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง หากสามารถสำรวจให้ถึงรากถึงแก่นชาวบ้านก็จะมีแรงสนับสนุนและร่วมมือในการผลักดัน ซึ่งแตกต่างจากโครงการที่ถูกกำหนดจากส่วนกลางโดยไม่รับฟัง ทำให้เกิดแรงต้านมากกว่าการยอมรับ
.
ในเชิงการเมืองระดับประเทศ สส. และพรรคการเมืองมีบทบาทสำคัญในการเป็นกระบอกเสียงแทนประชาชน ทั้งในด้านการกลั่นกรองกฎหมายและการกำหนดนโยบายที่ชัดเจน กระบวนการควรเปลี่ยนจากบนลงล่างมาเป็นล่างขึ้นบน เพื่อให้การตัดสินใจสอดคล้องกับความเป็นจริงของพื้นที่ ทั้งนี้การมีส่วนร่วมยังไม่ใช่เพียง “สิ่งที่ควรทำ” แต่เป็นเรื่องที่ “ต้องทำ” การออกแบบกลไกที่ทำให้ประชาชนมีที่ทางในกระบวนการจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้เกิดความพอใจร่วมกันและทำให้โครงการดำรงอยู่ได้ในระยะยาว
.
อีกมิติหนึ่งคือมุมเศรษฐกิจ การปรับโครงสร้างของไทยไม่สามารถอาศัยแรงงานราคาถูกได้อีกต่อไปแต่ต้องขยับไปสู่เศรษฐกิจที่มีมูลค่าสูง ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงพร้อมทั้งมีองค์ความรู้และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของโครงการ เพื่อตัดสินใจอย่างรอบคอบว่าจะดำเนินต่อหรือหยุดยั้งโครงการที่ก่อให้เกิดความเสียหาย
ความคิดเห็น
แสดงความคิดเห็น