ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี: จากเข็มทิศชี้นำประเทศ สู่โซ่ตรวนพันธนาการนโยบายที่มาจากประชาชน

เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2568 ผมร่วมอภิปรายรายงานสรุปผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ประจำปี 2567 โดยได้ย้อนทบทวนว่าแผนยุทธศาสตร์ชาตินั้นมีกระบวนการจัดทำมาตั้งแต่วันที่ 30 มิถุนายน 2558 โดย “คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ” ที่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งขึ้น เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2561 ในสมัยรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา แผนถูกแบ่งออกเป็น 4 ระยะ ปัจจุบันอยู่ในระยะที่สอง
.
จากรายงานบทสรุปสำหรับผู้บริหาร ปี 2567 มีเพียง 3 เป้าหมายที่บรรลุผลตามแผน คิดเป็นเพียง 8% ของทั้งหมด รายงานยังระบุว่ามีเป้าหมาย 10 ข้อ หรือ 27% ที่อยู่ในภาวะ “วิกฤต” ซึ่งส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม การท่องเที่ยว และความเท่าเทียมทางสังคม
.
ยิ่งไปกว่านั้นการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ชาติในปัจจุบันยังห่างไกลจากหลายเป้าหมาย ทั้งในด้านความสามารถในการแข่งขัน การเติบโตของ GDP และผลิตภาพการผลิตโดยรวม (Total Factor Productivity: TFP) ขณะเดียวกันก็พบปัญหาในการดำเนินการตามแผน ไม่ว่าจะเป็นด้านความมั่นคง เช่น แผนแม่บทด้านเสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งผลลัพธ์ที่แสดงผ่านตัวชี้วัดมีความไม่แน่นอนตามสถานการณ์ หรือแม้กระทั่งในเรื่องของแผนแม่บทย่อยด้านการป้องกันและแก้ไขปัญหาผลกระทบต่อความมั่นคงในภาคใต้ ที่เคยระบุว่ามี “ความสงบสุขร่มเย็น” แต่ล่าสุดในปี 2567 ผลการประเมินกลับแย่ลงถึง 100.43% สะท้อนถึงความล้มเหลวในการรับมือกับสถานการณ์
.
แผนยุทธศาสตร์ชาติกำหนดให้ “ความมั่นคง” เป็นเรื่องตายตัว ขาดพลวัต เช่นเหตุปะทะชายแดนไทย-กัมพูชา ซึ่งไม่เคยมีการประเมินไว้ล่วงหน้า ยิ่งตอกย้ำว่าแผนแม่บทย่อยด้านความมั่นคงหลายส่วนไม่ตอบโจทย์ ทั้งด้านการข่าว ความเป็นผู้นำในอาเซียน ตลอดจนการรับมือกับภัยคุกคามจากภายนอก ซึ่งล้วนเป็นประเด็นที่มีพลวัต ไม่สามารถล็อกไว้ในแผนคงที่ได้ ที่สำคัญคือ ยุทธศาสตร์ชาติยังไม่มีการบัญญัติเรื่อง “ความมั่นคงของมนุษย์” (human security) แต่กลับให้ความสำคัญกับ “ความมั่นคงของรัฐ” มากกว่า
.
ผมเห็นว่า “ความมั่นคง” ไม่ได้หมายถึง “ความคงที่” ซึ่งเป็นมุมมองของผู้กำหนดยุทธศาสตร์ที่ยังยึดติดกับ “ความกลัวต่อการเปลี่ยนแปลง” มากกว่าการสร้างสถาบันทางการเมืองที่ยืดหยุ่น สามารถรองรับความต้องการ ความไม่พอใจ และการเปลี่ยนแปลงได้อย่างมีประสิทธิภาพ
.
อีกตัวอย่างหนึ่งคือประเด็นเกี่ยวกับเขตเศรษฐกิจพิเศษ ในปี 2567 ผลการดำเนินงานเทียบกับปีก่อนหน้าลดลงถึง 74.55% สะท้อนถึงความไม่คงเส้นคงวาของแผน อีกทั้งยุทธศาสตร์ด้านนี้ยังมีปัญหาทั้งในแผนแม่บทหลักและแผนแม่บทย่อย แม้ว่าการลงทุนในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและเขตเศรษฐกิจชายแดนจะเพิ่มขึ้นตามเป้าเกือบทุกปี (ยกเว้นปี 2566) แต่การขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวม (GDP) กลับไม่เคยบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ที่ 5% เลย เช่นเดียวกับแผนบริหารจัดการน้ำทั้งระบบ ที่ล้มเหลวทั้งในแผนหลักและแผนย่อย โดยบรรลุเป้าหมายเพียงเรื่องเดียว คือระดับความมั่นคงด้านน้ำอุปโภคบริโภคเพิ่มขึ้น
.
ที่สุดแล้วแผนยุทธศาสตร์ชาติถูกวางไว้ในช่วงเวลาหนึ่ง ภายใต้ระบอบการปกครองหนึ่ง และบริบทของประเทศและโลกที่แตกต่างจากปัจจุบัน ทั้งข้อมูลและสถานการณ์ก็เปลี่ยนไป แต่เรากลับวางแผนยาวถึง 20 ปี โดยไม่รู้เลยว่าจะเกิดอะไรขึ้นระหว่างทาง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงในภูมิรัฐศาสตร์โลก สงครามยูเครน-รัสเซีย ความขัดแย้งในตะวันออกกลาง การระบาดของโควิด-19 หรือแม้กระทั่งสงครามการค้าที่ไทยต้องเผชิญ การตั้งกำแพงภาษีที่ลุกลามเป็นโดมิโน สถานการณ์ทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม ล้วนส่งผลต่อการพัฒนาประเทศ และทำให้แผนระดับชาติเหล่านี้เกิดข้อจำกัดทั้งในด้านเนื้อหาและกลไก
.
แม้แต่ในรายงานฉบับนี้ยังยอมรับเองว่ายุทธศาสตร์ชาติต้องมีการทบทวน ปรับปรุง และจัดทำแผนระดับที่สอง โดยทบทวนแผนแม่บทให้สอดคล้องกับสถานการณ์การพัฒนาประเทศที่เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งผมสนับสนุนอย่างยิ่ง
.
ทั้งนี้ผมยังเห็นว่า “การมีแผน” เป็นสิ่งที่ดี เป็นเข็มทิศชี้ทางพัฒนา แต่เมื่อแผนถูกร่างขึ้นในห้วงเวลาหนึ่ง ภายใต้บริบทและระบอบการปกครองแบบหนึ่ง ก็อาจไม่สามารถนำมาใช้ได้ในระบอบและยุคปัจจุบัน จากเข็มทิศก็กลายเป็นโซ่ล่ามเราไว้
.
แม้ว่า สว. ชุดที่แล้วจะสิ้นสุดวาระพร้อมอำนาจตามบทเฉพาะกาล ทั้งตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ทำให้ความเข้มข้นของการตรวจสอบการปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติลดลง แต่ยังคงมีมาตรการกำกับอยู่ในรัฐธรรมนูญ เช่น การจัดทำงบประมาณต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ เช่นเดียวกับคำแถลงนโยบายของรัฐบาล หากไม่สอดคล้อง ก็อาจถูกดำเนินการฟ้องต่อ ป.ป.ช. ได้ ดังนั้นแผนยุทธศาสตร์ชาติจึงเป็น “โซ่ที่ล่ามรัฐบาลทุกชุดไว้” และเป็นการพันธนาการนโยบายที่มาจากประชาชน
.
ดังนั้นผมจึงเห็นด้วยกับข้อเสนอในรายงานฉบับนี้ว่าควรมีการทบทวนแผนยุทธศาสตร์ชาติ และหากการทบทวนในระดับแผนยังไม่เพียงพอ อาจจำเป็นต้องทบทวนถึงระดับรัฐธรรมนูญด้วย ทั้งหมดนี้เพื่อให้แผนสอดคล้องกับคุณค่าของระบอบการปกครองในยุคปัจจุบัน มากกว่าการยึดติดกับคุณค่าของระบอบในอดีตที่ไม่ตอบโจทย์ความเปลี่ยนแปลง