10 ปี พรบ. ชุมนุมสาธารณะฯ กับดักเสรีภาพการแสดงออก

(ทีมงาน)
.
14 กรกฎาคม 2558 คือวันที่พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 หรือ พรบ. ชุมนุมฯ ถูกเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษา ภายใต้การบริหารประเทศของรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่นำโดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ด้วยความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่แต่งตั้งโดย คสช. ในโอกาสนี้จึงชวนย้อนทบทวนปัญหาที่เป็นเสมือน "กับดัก" ต่อเสรีภาพการแสดงออกของประชาชน จากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้
.

1. การแจ้งการชุมนุม

.
ชล คีรีกูณฑ์ นักนโยบายสาธารณะ WhipX กล่าวในงานเสวนา “พรบ. ชุมนุม: กับดักเสรีภาพการแสดงออก” เมื่อวันที่ 12 พฤษภาคม 2568 ณ ห้องประชุมริมน้ำ คณะศิลปะศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ว่าการแจ้งการชุมนุมสาธารณะ กำหนดไว้ในมาตรา 10 ถึง 14 ของ พรบ. ชุมนุมฯ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เจ้าหน้าที่รัฐได้มีเวลาเตรียมการสำหรับการอำนวยความสะดวกให้กับผู้ชุมนุม การจัดการจราจร และดูแลความสงบเรียบร้อย รวมทั้งเพื่อเปิดโอกาสให้มีการเจรจาและทำความเข้าใจระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ชุมนุมถึงแบบแผน พื้นที่การชุมนุม หรือแนวทางของการชุมนุม เพื่อให้การชุมนุมมีความปลอดภัย และกระทบสิทธิและเสรีภาพของผู้อื่นน้อยที่สุด
.
หากจัดชุมนุมโดยไม่แจ้งล่วงหน้า มาตรา 28 กำหนดให้มีโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท และหากไม่แจ้งการชุมนุม อาจส่งผลให้การชุมนุมนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอาจเป็นเหตุที่ตำรวจใช้ขอคำสั่งศาลแพ่งเพื่อสลายการชุมนุมได้ตามมาตรา 14 และ 23
.
ทั้งนี้ในทางปฏิบัติการแจ้งการชุมนุมมีปัญหาหลากหลายประการ อาทิ เจ้าหน้าที่ตำรวจมักเพิ่มรายละเอียดข้อเรียกร้องเพิ่มเติมหลังรับแจ้งชุมนุม เป็นการเพิ่มภาระและทำให้การชุมนุมต้องอยู่ในกรอบที่อาจเกินไปจากที่กฎหมายห้ามไว้ เป็นผลให้ผู้จัดการชุมนุมหลายคนเลือกจะใช้วิธีการไม่แจ้งการชุมนุม และยอมถูกปรับฐานไม่แจ้งการชุมนุม ดีกว่าที่จะถูกจำกัดกรอบด้วยข้อเสนอใหม่ ๆ ของตำรวจหลังการแจ้งไปแล้ว เป็นการผูกมัดผู้แจ้งการชุมนุมตามกฎหมายให้ควบคุมการชุมนุม ซึ่งไม่เป็นไปตามธรรมชาติของการชุมนุม เพราะแกนนำไม่ใช่หัวหน้าผู้ชุมนุมที่จะสั่งผู้ชุมนุมได้ ทำได้แค่ขอความร่วมมือ
.
การตั้งข้อกล่าวหาของตำรวจเน้นไปที่ผู้แจ้งการชุมนุม คล้ายกับว่าต้องเตรียมตัวถูกดำเนินคดี การไม่แจ้งอาจจะดีกว่าเพราะเจ้าหน้าที่รัฐจะต้องหาตัวผู้จัดการชุมนุมและต้องพิสูจน์ นอกจากนี้การไม่แจ้งการชุมนุมมีโทษปรับ 10,000 บาท แต่การไม่ปฏิบัติตามคำสั่งเจ้าหน้าที่มีโทษอาญาถึง 6 เดือน และการแจ้งก็ไม่ได้บรรเทาโทษนี้ ไม่แจ้งจึงอาจดีกว่า ช่องทางการแจ้งผ่านโทรศัพท์และอีเมลบางครั้งใช้ไม่ได้จริง โทร. และส่งได้บ้างไม่ได้บ้าง และตำรวจจะถือว่าได้รับแจ้งเมื่อตำรวจยืนยันแล้วเท่านั้น บางครั้งตำรวจก็เข้าระบบอีเมลไม่ได้เสียเอง และการแจ้งแบบนี้ก็ไม่เหมาะการชุมนุมแบบออร์แกนิกไม่มีแกนนำ ซึ่งกำหนดจำนวนผู้เข้าร่วมและเวลาชุมนุมไม่ได้
.
แต่เมื่ออัตราโทษของการไม่แจ้งการชุมนุมไม่สูงมาก ไม่ได้สัดส่วนเมื่อเปรียบเทียบต้นทุนและอุปสรรคในทางปฏิบัติที่ผู้ชุมนุมต้องประสบพบเจอหลังการแจ้งการชุมนุมแล้ว ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการประสานงานหรือเจรจากับเจ้าหน้าที่ตำรวจ ภาระและเงื่อนไขที่ตำรวจตีกรอบให้เพิ่มเติม ประกอบกับความเสี่ยงในการถูกดำเนินคดีที่มีอัตราโทษสูงกว่า ทำให้มาตรการการ “แจ้งการชุมนุม” ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างพื้นที่ให้ตำรวจและผู้จัดการชุมนุมได้เข้ามาร่วมกันสร้างสมดุลระหว่างการใช้เสรีภาพในการชุมนุมและผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนคนอื่นยังคงใช้งานไม่ได้จริง ผลลัพธ์ที่ได้กลายเป็นความขัดแย้งและความไม่ไว้วางใจกันที่มากขึ้นระหว่างผู้จัดการชุมนุมกับตำรวจ และเพิ่มความเสี่ยงเพิ่มเงื่อนไขที่ผู้ชุมนุมจะถูกดำเนินคดีทางอาญา หากมีความคิดเห็นที่แตกต่างจากรัฐหรือตำรวจ ประชาชนมองว่าไม่แจ้งการชุมนุมอาจจะดีกว่า เพราะถ้าแจ้งแล้วก็อาจถูกแจ้งข้อหาและต้องเสียเวลาไปขึ้นศาล แม้หลายคดีศาลจะตัดสินในทางเป็นบวกต่อสิทธิเสรีภาพ แต่หลาย ๆ ครั้งผู้ถูกฟ้องก็เลือกสารภาพเพื่อไม่ให้เสียเวลา
.

2. การจำกัดพื้นที่ห้ามชุมนุม

.
บุศรินทร์ แปแนะ เจ้าหน้าที่สิทธิมนุษยชน iLaw กล่าวในงานเดียวกันโดยชี้ว่ามาตรา 7 ของ พรบ. ชุมนุมฯ มีปัญหาเรื่องการขาดความชัดเจนเรื่องพื้นที่ห้ามชุมนุมที่เข้าใจได้ตรงกัน ตั้งแต่เริ่มการบังคับใช้ พรบ. ชุมนุมฯ มาตั้งแต่ปี 2558 สำนักงานตำรวจแห่งชาติไม่เคยทำการปักปันหรือแสดงป้ายเขตห้ามชุมนุมโดยชัดเจนเป็นรูปธรรม ไม่มีความชัดเจนว่าพื้นที่ห้ามชุมนุมโดยสิ้นเชิงตามมาตรา 7 อยู่บริเวณใดบ้าง และระยะทาง 150 เมตรจะวัดจากจุดใดถึงจุดใด แต่มีการนำมาตรา 7 วรรคแรก มาอ้างอิงเพื่อใช้เจรจาไม่ให้เกิดการชุมนุมขึ้นอยู่บ่อยครั้ง
.
ตัวอย่างเช่น สนามหลวงและสกายวอล์กปทุมวันซึ่งอยู่ใกล้วัง รวมถึงพื้นที่ 50 เมตรจากทำเนียบรัฐบาล เพราะประชาชนย่อมอยากไปสื่อสารให้นายกฯ ทราบ แต่เมื่อตำรวจรู้ว่าจะชุมนุมก็ประกาศห้ามทันที จึงมีปัญหาการตีความกว้างเพื่อสั่งห้ามชุมนุม 50 เมตรรอบทำเนียบฯ ซึ่งไม่ได้สัดส่วนกับความจำเป็นตามความปลอดภัย เมื่อครั้งขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (พีมูฟ) ชุมนุมตำรวจก็เคยไปร้องศาลแพ่งให้เลิกชุมนุมมาแล้ว ซึ่งโดยปกติถ้าชุมนุมโดยสงบศาลก็จะไม่บอกให้เลิกชุมนุม แต่ตำรวจก็ไม่ยอมให้ข้อมูลการขึ้นศาลกับผู้ชุมนุมเพื่อที่ผู้ชุมนุมจะเอาข้อมูลมาใช้เป็นหลักฐานสู้คดีในภายหลังเช่นกัน และในปัจจุบันตำรวจจะอ้างเรื่อง “แนวรั้งหน่วงมั่นคง” ของ พรบ. ถวายความปลอดภัยฯ ในการดูแลขบวนเสด็จฯ มาขยายพื้นที่ห้ามชุมนุมออกไปอีก
.

3. เสียงเรียกร้องจากประชาชน ยกเลิก พรบ.ชุมนุมฯ

.
จำนงค์ หนูพันธ์ ที่ปรึกษาขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (พีมูฟ) กล่าวในงานเสวนาข้างต้นว่า ตนเองยังถูกดำเนินคดี พรบ. ชุมนุมฯ ภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ตนเห็นว่าควรยกเลิก พรบ. ชุมนุมฯ เสียเพราะไม่เป็นประโยชน์กับประชาชนเลย แม้ตำรวจจะอ้างว่าจะช่วยให้ดูแลได้ แต่ตอนที่ตนจัดการชุมนุมไทดำที่หน้าองค์การสหประชาชาติตนก็ต้องเรียกร้องน้ำไฟและรถสุขาเอง และยังต้องเสี่ยงถูกลงโทษอีก ถ้าไม่ยกเลิก พรบ. นี้เสียต่อไปนี้จะเคลื่อนไหวอะไรไม่ได้เลย ไม่ว่าจะที่ทำเนียบรัฐบาลหรือศาลากลางจังหวัด
.
ตำรวจมีแผนการดูแลการชุมนุมสาธารณะ “กรกฎ 58” อยู่แล้ว ทำไมต้องออก พรบ. ชุมนุมฯ มาอีก ตอนนี้ไม่มีมาตรฐานหรือความยุติธรรมอะไรเลย คนที่ไม่เกี่ยวข้องก็โดนคดีด้วย เอาเฉพาะคนที่จัดการการชุมนุมได้หรือไม่ ตนโดนคดีมากสุดเพราะอยู่กรุงเทพฯ แต่ตอนนี้พี่น้องต่างจังหวัดก็โดนด้วยและเดือดร้อนมาก รองนายกฯ ออกมารับหนังสือ 3 คน สัญญาจะแก้ปัญหาและบอกว่าจะไม่โดนคดี สุดท้ายก็โดน ทั้ง ๆ ที่ประชาชนช่วยเอาปัญหามาเสนอให้รัฐบาลถึงที่และยื่นหนังสือตลอด พรบ. ชุมนุมฯ ทำให้ประชาชนโดนคดีจำนวนมาก ไม่ช่วยผู้ที่เดือดร้อนและซ้ำเติมผู้บริสุทธิ์ ผู้แจ้งโดนคดีอาญา ผู้ไม่แจ้งโดนแค่ปรับ ไม่ยุติธรรมอย่างยิ่ง เอื้อประโยชน์ให้แค่คนถือกฎหมาย
.
ขณะที่ กัญญ์วรา หมื่นแก้ว เจ้าหน้าที่ฝ่ายสื่อสาร มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ กล่าวว่า ไม่ว่าประชาชนจะมาชุมนุมด้วยประเด็นอะไร ที่ไหน ก็อาจโดนคดีได้ จึงเหมือนการใช้กฎหมายปิดปากทำให้คนกลัวและไม่กล้ามา ครอบครัวของตนก็กังวลที่ตนโดนคดี จึงต้องอธิบายว่าตนไม่ได้ทำอะไรผิด คนต่างจังหวัดเมื่อเดินทางมารายงานตัวก็ลำบากและมีค่าใช้จ่าย ยิ่งพีมูฟชุมนุมนาน ๆ ก็ยิ่งโดนบอกให้ย้ายไปที่อื่นพ้นระยะ 50 เมตรจากทำเนียบรัฐบาล ทั้ง ๆ ที่พฤติการณ์ชุมนุมของพีมูฟไม่ได้เข้าข่ายก่อความไม่สงบหรือเป็นภัยต่อความมั่นคง หรือ พรบ. นี้ให้อำนาจตำรวจตีความกว้างเกินไป มองการชุมนุมเรียกร้องจากรัฐบาลเป็นภัยความมั่นคงหรือไม่
.
แทนที่จะมีกฎหมายการชุมนุมสาธารณะเพื่อคุ้มครองความปลอดภัยและอำนวยความสะดวกเพื่อผู้ชุมนุม แต่กลับไม่เป็นเช่นนั้น กลับกลายเป็นการกีดกันหรือปิดกั้นผู้ชุมนุม ยิ่งชุมนุมไปนาน ๆ ยิ่งเห็นพฤติการณ์ของตำรวจซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งของประชาชน มาก พรบ. ชุมนุมฯ จำกัดเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) พรบ. นี้ออกมาในสมัย คสช. เป็น 10 ปีแล้ว ควรทบทวนการใช้งานและแก้ไขหรือไม่ก็ยกเลิก โดยฟังความเห็นของประชาชนก่อน
.
สุนทร บุญยอด ตัวแทนอดีตพนักงานยานภัณฑ์ กล่าวต่อว่า พรบ. นี้มีช่องโหว่และจุดอ่อนที่ทำลายการชุมนุมหลายประเด็น 1. ไม่ได้กำหนดขั้นต่ำว่าต้องมีผู้เข้าร่วมเท่าใด 2. ครอบคลุมทุกการชุมนุมโดยไม่แยกแยะว่าชุมนุมเรื่องความเดือดร้อนของประชาชนเรื่องใด เช่น ที่ทำกิน แรงงานไม่ได้ค่าชดเชย แม้จะเดือดร้อนขนาดไหนก็ต้องแจ้งให้ทราบ 3. เวลาตำรวจประกาศยกเลิกการแจ้งชุมนุมทำไมต้องฟ้องศาลแพ่ง ทั้ง ๆ ที่เป็นคำสั่งทางปกครอง จึงควรฟ้องศาลปกครอง และเมื่อตำรวจฟ้องแล้วก็จะมีคำสั่งออกมาทันที จึงควรกำหนดผู้เข้าร่วม แยกแยะว่าเป็นการชุมนุมแบบไหน และฟ้องศาลปกครองแทน
.

4. ข้อเสนอต่อ พรบ. ชุมนุมฯ

.
อัมรินทร์ สายจันทร์ มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ชี้ว่าที่ทำได้คือยืนยันสิทธิเสรีภาพ หากตำรวจตีความเกินขอบเขตหรือคลุมเครือก็จะโต้แย้งไป อย่างเรื่องระยะ 50 เมตรจริง ๆ แล้วต้องพิจารณาปัจจัยอื่น ๆ ด้วยแต่ตอนนี้ก็กลายเป็นมาตรฐานไปแล้ว ซึ่งการทำหนังสือโต้แย้งกลับไปก็ไม่ได้เป็นการยกเลิกระยะ 50 เมตรดังกล่าว และการดำเนินคดีก็อาจตามมา ซึ่งเป็นคดีการเมือง และยังมี พรบ. เครื่องขยายเสียงฯ ซึ่งล้าหลังและยุ่งยากมาก ต้องไปยื่นกับทั้งตำรวจและพนักงานท้องถิ่นด้วยตนเอง ส่งอีเมลไม่ได้ ทั้ง ๆ ที่มี พรบ. ชุมนุมฯ อยู่แล้วซึ่งแจ้งทางอีเมลได้
.
ตนเสนอให้ไม่ใช้ พรบ. เครื่องขยายเสียงฯ หากใช้ พรบ. ชุมนุมฯ อยู่แล้ว เพราะคดีเครื่องขยายเสียงมักตามคดีชุมนุมเสมอ เรื่องระยะ 50 เมตร ทำเนียบรัฐบาลสามารถชุมนุมได้มาตลอด ควรต้องพิจารณาตามสภาพความจำเป็นด้วยว่าปลอดภัยหรือไม่ ให้ใช้ดุลยพินิจให้น้อยที่สุด หากกลัวคนขว้างของเข้าไปหรือปีนทำเนียบรัฐบาลก็ให้ตำรวจไปยืนขวางก็ได้ ไม่ควรให้ตำรวจมาเป็นคู่กรณีกับประชาชน เรื่องการแก้ไข ตนอยากให้ใส่กรอบตามกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น ICCPR ลงไปด้วยเพื่อให้มีการควบคุม ทั้งนี้ต้องแก้เรื่องนิยามของผู้เข้าร่วมการชุมนุมให้แคบลงและชัดเจนขึ้น ตอนนี้ผู้จัดรวมถึงผู้เชิญชวนด้วย ซึ่งไม่เป็นประโยชน์ ทำให้คนที่เชิญชวนและทีมงานถูกดำเนินคดี สิ่งจริง ๆ แล้วควรทำให้มีผู้ถูกดำเนินคดีน้อยที่สุด
.
เรื่องจำนวนผู้ชุมนุม ถ้าเป็นการชุมนุมขนาดเล็ก ต่ำกว่า 50 คน ไม่ต้องแจ้งการชุมนุมได้หรือไม่ เพราะไม่ได้ส่งผลกระทบอะไรมากนัก พรบ. ชุมนุมฯ ก็ให้อำนาจตำรวจบริหารจัดการการจราจร ซึ่งควรให้จัดการร่วมกันและไม่ควรเป็นความผิด เพราะคนไม่ได้มาชุมนุมเพราะสนุกแต่มาเพราะเดือดร้อน การจำกัดเสรีภาพต้องทำเท่าที่จำเป็นภายใต้สังคมประชาธิปไตย ซึ่งการชุมนุมเป็นการแสดงออกและกลไกหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย เพราะปัจจุบันแทบชุมนุมไม่ได้ ชุมนุมแล้วถูกดำเนินคดี ไม่สมเป็นสังคมประชาธิปไตย
.
ด้านเฝาซี ล่าเต๊ะ จาก Amnesty International Thailand ระบุว่า การชุมนุมเป็นสิทธิมนุษยชน รัฐมีหน้าที่ต้องเคารพ ปกป้อง คุ้มครอง และส่งเสริมให้เกิดขึ้นโดยประชาชนไม่ต้องร้องขอ การจำกัดต้องมีเหตุผลและได้สัดส่วน คือ ไม่เป็นภัยต่อรัฐ และต้องตีความการจำกัดอย่างเคร่งครัด ซึ่งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ระบุว่าต้องประเมินว่าเป็นการชุมนุมโดยสงบไว้ก่อน
.
พรบ. ชุมนุมฯ มีหรือไม่มีก็ได้ เพราะการชุมนุมจะกระทบสิทธิอื่น ๆ โดยอัตโนมัติ ซึ่งเจ้าหน้าที่รัฐจะต้องสร้างความสมดุลระหว่างสิทธิเหล่านี้และส่งเสริมสิทธิ ซึ่งจะมีหรือไม่มี พรบ. ก็ได้ พรบ. ชุมนุมฯ มีผู้ชุมนุมกับเจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้มีส่วนร่วมหลัก แต่จริง ๆ แล้วก็ยังมีคนอื่นที่มีส่วนร่วมอีก คือ ผู้สังเกตการณ์และสื่อมวลชน ซึ่งต้องได้รับความคุ้มครอง แต่ พรบ. นี้ไม่มี ทำให้มีสื่อมวลชนได้รับบาดเจ็บจากการสลายการชุมนุม แม้ว่า พรบ. จะเขียนไว้ดีขนาดไหนแต่ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามและฉวยโอกาส กฎหมายดีก็ไม่มีผล
.
กสม. ชี้ชัดไว้ว่าทุกสถานที่ชุมนุมได้ การจำกัดการชุมนุมต้องทำเมื่อชุมนุมไม่สงบ หากมีคนกระทำไม่สงบเพียงคนเดียวก็ไม่ทำให้การชุมนุมทั้งหมดไม่สงบไปด้วย การชุมนุมอาจกระทบสิทธิอื่น ๆ เช่น สิทธิในการใช้ถนนหรือสิทธิในการศึกษา เจ้าหน้าที่จึงต้องรักษาสมดุลระหว่างสิทธิต่าง ๆ ผู้ชุมนุมเองก็อาจถูก พรบ. จราจรฯ พรบ. ความสะอาดฯ ด้วย ตนเสนอให้ยกเว้น พรบ. เหล่านี้เวลาใช้ พรบ. ชุมนุมฯ และการต้องไปแจ้งการชุมนุมก็เป็นการจำกัดสิทธิ
.